El Estado y la ciencia política, según Oszlak y O'Donnell

En junio pasado (el 14, para más datos), en las VI Jornadas Internacionales del Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES), Oscar Oszlak y Guillermo O’Donnell, los dos mayores referentes vivos de la ciencia política nacional, dieron una conferencia juntos, reactualizando un texto clásico de la disciplina escrito por ambos hace 35 años: "Estado y Políticas Públicas en América Latina: Hacia una estrategia de investigación", de 1976.

Los dos más grandes analistas políticos argentinos del Estado se plantearon como pregunta algo cuya sola formulación pondría los pelos de punta del sentido común gobernante: "¿Es el Estado de hoy el mismo que el de los 90? Ésa es 'la' pregunta de la ciencia política hoy", afirmaron.

Un fragmento de lo que dijo O'Donnell:

“En aquel viejo trabajo criticamos el reduccionismo empirista que cree que se puede aislar una política pública (PP) y analizarla endógenamente. Ése es un reduccionismo conservador presente en gran parte de la ciencia política actual en el análisis de las políticas públicas. Esta crítica hay que radicalizarla. Ya que este reduccionismo es una de las plagas de la ciencia política actual. Uno cree que puede analizar el comportamiento de los legisladores y demás actores abstrayéndolos de los campos de fuerza en que están inmersos, con la presunción de que no hay otros argumentos contextualizantes. Si uno limita el objeto de análisis así, comete una falacia. Esto tiene un carácter profundamente conservador. Porque ese reduccionismo empirista es incapaz de reconocer que el gran tema de la política es el poder y la disputa por el poder; así, vemos la cantidad de trabajos higiénicos que se producen”.

Es la tentación de refugiarse en una quintita, de ser prolijo y sacar conclusiones. Enfermedad que aqueja al mainstream de la ciencia política argentina.

Al término de la conferencia, le hice una pregunta a Oszlak sobre nuestro Estado actual. Y me respondió que "es probable" que las supuestas "nuevas capacidades" del Estado actual den lugar mañana a una nueva crítica neoliberal como la de los 90.

Desde este blog intentamos llamar la atención sobre los falsos lugares comunes del “relato” del poder, y criticar las falencias del Estado actual. Señalaremos, cada vez que podamos, la ausencia del Estado en sus roles indelegables ante la sociedad: para anticipar y evitar la crítica neoliberal por venir.

Iba a estar bueno Buenos Aires…

¿Alguien se acuerda de la Ciudad de Buenos Aires? Por estos días, la tristeza es nacional, y los ojos están puestos allí. Pero este blog también se ocupa de la ausencia del Estado a nivel local. Y la Ciudad es, qué duda cabe, un gran ejemplo de ello. Sin embargo, por cuestiones de la coyuntura política, los grandes medios masivos de comunicación han decidido no “ensuciar” demasiado al Jefe de Gobierno porteño, Mauricio Macri, posible competidor del kirchnerismo en las presidenciales del año que viene. Pero la (mala) gestión en la Ciudad deja mucho que desear.

Siempre digo que la “gestión PRO” empezó en la Ciudad mucho antes de que asumiera Macri, en 2007. Y el caso paradigmático que lo demuestra es la (ausencia de una) política habitacional porteña, que se continúa desde que la Ciudad se diera su propia Constitución, que en su artículo 31 propicia la “integración urbanística y social de los pobladores marginados”. Una verdadera política de Estado porteña.

Más aún: la Ciudad de Buenos Aires no tiene un plan de ciudad. La última planificación urbana porteña fue la del barrio ABC1 de Puerto Madero, hace 20 años, en pleno comienzo de la década menemista.

Junto al conurbano bonaerense, la población de Buenos Aires asciende a más de 10 millones de habitantes, esto la convierte en uno de los diez centros urbanos más poblados del mundo. En los 202.04 km2 que tiene la Ciudad viven aproximadamente unos tres millones de personas; con una densidad de 15.201 hab/km2, según datos oficiales.

Las dos formas de ocupación del suelo más emblemáticas de la década del noventa en la Ciudad lo dicen todo: las torres para los sectores altos, y los asentamientos precarios, carentes de toda infraestructura, para los sectores de menores recursos.

Entre 2001 y 2006, todas las zonas porteñas excepto el sur experimentaron un incremento en sus valores cercanos o superiores al 50 por ciento. Esta diferencia territorial se manifiesta claramente, además, en la inversión pública. Véase, por caso, la extensión de la red de subterráneos de Buenos Aires, que privilegió a los sectores Norte y Oeste por sobre el siempre postergado Sur de la Ciudad.

El politólogo Oscar Oszlak definió tempranamente -en su clásico libro Merecer la ciudad- lo que es el “derecho al espacio urbano”: “un derecho al goce de las oportunidades sociales y económicas asociadas a la localización de la vivienda o actividad”.

La “Emergencia habitacional” en la Ciudad, en números

Desde hace seis años, sin embargo, cerca de 500.000 habitantes de la Ciudad (un 12 por ciento del total) están en “emergencia habitacional”, según la Ley N° 1.408 de 2004, prorrogada por tres años más en 2007, a través de la Ley N° 2.472. Alrededor de 300.000 personas viven en villas y unos 30.000 en los llamados “nuevos asentamientos urbanos” (NAUS).

La Defensoría del Pueblo porteña define las característica de estos NAUS: casillas precarias, con alto nivel de exposición de su población a riesgos sanitarios y físicos (desmoronamientos, incendios, emanaciones tóxicas, plagas y roedores), y, por supuesto, la incertidumbre constante ante la amenaza de acción judicial de desalojo . En 2009, los NAUS ya llegaban a alrededor de 60 (según números conservadores).

Según el Censo Nacional de 2001, el déficit habitacional porteño (tanto en lo que refiere a carencia de viviendas como a viviendas deterioradas) era de 86.185 hogares (el 8.41 por ciento del total de la Ciudad), al mismo tiempo en que, paradójicamente, se registraban “aproximadamente 100.000 viviendas vacías” en el mismo espacio porteño.

Los mayores déficits habitacionales se localizan en la zona sur de la Ciudad, donde vive el 31 por ciento de la población porteña; allí se concentra el 60.2 por ciento de las personas con Necesidades Básicas Insatisfechas de la Ciudad, según datos del Plan Estratégico de la Ciudad de 2003.

Uno de los últimos informes de la Auditoría General de la Ciudad de Buenos Aires (AGCBA) referidos al tema, en 2006, remarca que el “95 por ciento de las construcciones ubicadas en la zona sur se encuentra en zonas de bañados, terrenos de relleno, compuestos mayormente por materiales de desechos domiciliarios y escombros dando un suelo poco estable y de baja resistencia, lo cual, sumado a la escasa profundidad de la napa freática produce anegamiento de los pozos medios y un medio insalubre”.

Además, la AGCBA hacía una proyección en función del presupuesto asignado a la política habitacional comparado contra el realmente ejecutado: según el cálculo de los expertos, se tardarían 84 años en cubrir el déficit; lo que demostraba, para la Auditoría, no sólo la subejecución del presupuesto, sino la ineficiencia e ineficacia pública.

En 2006, la Defensoría señalaba que la cantidad de familias que quedaron en “situación de calle” se había incrementado en un 274 por ciento con respecto al año anterior y que se había sextuplicado la cantidad de familias en ese estado que pidieron asistencia al gobierno local. Mientras que en sólo la primera mitad del 2007 ya se había casi igualado ese triste record del año anterior (3.657 hogares). Para mediados de 2009, según informó el matutino Página/12, ya había “22.000 personas en situación de desalojo” y casi 2.000 “durmiendo en la calle”.

Para completar este cuadro de habitantes de la Ciudad con problemas habitacionales, un estudio de 2008 de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la UBA (FADU) sumaba a los que viven en inquilinatos sin marco regulatorio (56.000 personas), en hoteles que encubren locaciones (70.000 personas), en casas tomadas (mínimo: 100.000 personas), a inquilinos empobrecidos (25.000 personas) y a propietarios con déficit habitacional.

En el contexto del gran “boom inmobiliario” que vive la Ciudad desde hace más de una década, “al menos 40.000 familias que alquilan en la Ciudad ven cada vez más difícil sostener su localización”, en tanto que la Ley N° 23.091 -de locaciones urbanas- carece de autoridad de aplicación, dicen los expertos, a lo que agregan que en la Ciudad “no existen hoy construcciones destinadas a los sectores medios bajos”, señala el informe de la FADU, dirigido por el arquitecto Norberto Jorge Lembo.

A ello se suma, por si fuera poco, la confusión estadística. En efecto, el Diagnóstico observa que, mientras en junio de 2006 Desarrollo Social estimaba en 100.000 las personas que vivían en casas tomadas, en el mismo momento la Comisión de Vivienda de la Legislatura llevaba esa cifra al doble.

Sin contar a las villas y los llamados "núcleos habitacionales transitorios" (NHT), la FADU evalúa en 260.000 a las personas con problemas habitacionales directos, lo que termina afectando “a toda la sociedad”. El diagnóstico de la FADU concluye identificando las “Áreas Prioritarias” de atención distribuidas territorialmente. Éstas son:

• El “Área Central”: desde avenida Rivadavia hasta el Riachuelo; zona con elevado nivel de hacinamiento, que posee gran concentración de hoteles, inquilinatos y conventillos, además de los asentamientos Costanera Sur-Rodrigo Bueno y de La Boca -dos de los más grandes-.

• “Área Flores”: con fuerte densidad de hoteles; y asentamientos en Caballito.

• “Área San Martín – Ex AU3”: que comprende a los alrededores del cementerio de Chacarita, la traza de la Ex AU3 y las adyacencias del Ferrocarril San Martín; predominan las tipologías asentamiento y inmuebles tomados.

• “Área Sur”: donde se concentran las villas y los NHT porteños de larga data.

Una vez más, el Estado ausente

“En la Ciudad faltan alrededor de 200.000 viviendas”, se atreve a decirme en off un funcionario de carrera del Instituto de Vivienda de la Ciudad (IVC). “Acá lo mejor que pudieron hacer fueron 5.000 viviendas por año en la época de oro de la Comisión Municipal de Vivienda (CMV, reemplazada hoy por el IVC), en los setenta”, remata.

El “desarrollo con inclusión” pregonado por el artículo 31 de la Carta Magna porteña, bien gracias. Para cumplir con él, una vez más, lo central será el rol regulador del Estado en materia de planificación urbana e inmobiliaria. En otros países del mundo (como Holanda o Francia, por ejemplo), un 30 por ciento de los emprendimientos edilicios se destinan a viviendas sociales.

Por el contrario, la ausencia total del Estado porteño en las últimas décadas (como dijimos: una verdadera "política de Estado") tiene como colofón que la principal política habitacional sea la expulsión de la Ciudad, vía “festival de subsidios” (lo que caracterizó a la gestión PRO de Aníbal Ibarra y Jorge Telerman) o, lisa y llanamente, los desalojos a la Macri.

“La vivienda continúa siendo concebida como un producto final de consumo y no como un elemento central para la generación del hábitat digno”, dicen los que saben.

El Instituto de la Vivienda de la Ciudad (IVC, ex CMV), organismo que depende directamente del Ejecutivo porteño, se desfinancia cada vez más, al tiempo que se vacía de funciones al creárseles organismos paralelos como la Corporación Buenos Aires Sur o la Unidad de Gestión e Intervención Social (UGIS). El último informe de Auditoría porteña sobre el organismo, de marzo de 2008, señala los mismos tópicos:

• carencia de una planificación estratégica de los programas,
• desarticulación,
• un promedio de tan sólo una solución habitacional ofrecida por empleado al año, a lo que se agrega el cierre arbitrario por parte del IVC, en 2004, del Registro de beneficiarios (con 47.060 inscriptos).

Entre los años 2003 y 2005, señala el informe, se encontraron 300 viviendas iniciadas que no pudieron ser entregadas “por la no ejecución de las obras de conexión a la infraestructura, en un proceso que no las previó desde el momento de la planificación”.

Todo este cuadro que desnuda la total ausencia del Estado define un verdadero círculo de la pobreza, que es:

“ocupación – subsidio – desalojo – nueva ocupación”

Al final de cuentas, son much@s l@s que se quedaron afuera del “Va a estar bueno Buenos Aires”.

El Estado presente, del "relato" a la práctica

La ausencia del Estado, o su deficiente presencia, será una constante de este blog. Esta insistencia se vuelve urgente a raíz del discurso instalado o dominante, que señala lo contrario, luego de la llegada del kirchnerismo al poder central. Será, entonces, un intento por deconstruir el “relato” oficial.

¿Por qué esto es importante? Porque es necesario no habilitar nuevamente la crítica neoliberal al Estado, el canto al sálvese quien pueda, agazapado detrás del manejo ineficiente del Estado actual. No estamos aún en camino hacia un Estado ágil o “atlético” e inteligente, como lo entiende el politólogo Oscar Oszlak. Esto es, no un Estado que incrementó su “deformidad” luego del ajuste de los 90 -que sólo atendió su hipertrofia-, sino un Estado que atienda, más que al tamaño, a la calidad de la gestión pública. Esto se comenzará a lograr cuando se fortalezca al Estado con capacidades institucionales, profesionalizando al servicio público; con autonomía y con más accountability (responsabilización) ante la sociedad. Claramente, no es el camino por el que transita la Argentina. Es lo que en este blog intentaremos mostrar de a pinceladas.

Véase, por ejemplo, lo señalado por la ex titular de la Agencia de Inversiones, Beatriz Nofal, hace pocas semanas en Clarín.

"Desde la Agencia de Inversiones habíamos diseñado un proyecto para promover la inversión en las empresas medianas", que desde enero de 2009 duerme en los cajones del Ministerio de Industria, dice Nofal. Una muestra de que el actual Gobierno nacional aplica, en lo básico, el mismo manualcito monetarista de los 90.

Otro claro indicador de "Estado ausente".

Véase en la misma línea la tarea sucia realizada por el secretario de comercio Guillermo Moreno con los controles de precios. Pero, ¿cómo? Concentrando la economía en pocas manos para luego arreglar todo con un telefonazo. Mientras tanto, la Ley de Defensa de la Competencia (N° 25.156), calcada de EEUU y muy dura, duerme el sueño de los justos. Sólo dos veces se usó: en 1999 y 2004 (con Lavagna). Nunca se constituyó el Tribunal de Defensa d la Competencia. Existe un instrumento contra las posiciones dominantes. No se usa.

El mercado se autogobierna. No hay Estado. Paradójicamente, el caso Fibertel lo demuestra. La actuación desprolija del Estado (permítaseme una lectura ingenua) sólo refuerza ls argumentos neoliberales no intervencionistas del vulgo.

Insisto: "Estado presente" es una categoría de análisis. Que no debería confundirse con "Estado prepotente" o "prepotencia de Estado", por un lado, ni, por otro, con el viejo "Estado interventor" que naciera allá por el primer peronismo.

Al Estado se lo depura -otra vez- con un cuerpo burocrático formado. Caso contrario: se lo poda, como en los 90. La Historia ya ha mostrado que eso no sirve. El Estado actual, que no gasta donde (y como) tiene que gastar, pero tira subsidios por todos lados para la clase media y alta (Transporte, ONCCA), y migajas al estilo de la Caja Pan para los pobres, es una vuelta al Estado ineficiente que teníamos hasta los 80.

Ésta será, tanto o más que la "polarización social", la peor herencia de los K: la vuelta de la crítica neoliberal al "Estado bobo". La mala gestión nos está haciendo perder una oportunidad histórica para concientizar a la sociedad sobre la necesidad y conveniencia de un Estado fuerte.

"El Estado es la representación metafísica que se hace la sociedad de sí misma", afirma el filósofo político Carl Schmitt. El Estado, como la democracia, y cada uno de nuestros valores e instituciones, es una construcción histórica. La de este momento que nos toca vivir es la que el Gobierno nacional sostiene desde su discurso. Pero no desde su práctica.